清末民初上海的地方自治

作者：严泉

20世纪初上海的地方自治历时22年，在内部权力关系构建、外部权力关系处理等制度设计方面，均很好地体现出宪政民主体制分权与制衡的特点，充分说明当时人们已经认识到民主政治是地方自治的基石。在具体实践中，上海地方自治通过选举、议案和申诉等制度参与途径使民众接近政治，从而改变了市民与政治的关系。主导自治事业的精英人物经过地方自治的实践，逐步习惯以协商妥协的方式处理冲突与分歧，形成一种较为成熟的民主政治文化。

　　　研究近现代中国的地方自治问题，有一些问题是无法回避的。例如，推行地方自治的实际成效怎么样？地方自治制度实施的经验有哪些？地方自治最后失败的真实原因是什么？长期以来，这些难题一直困绕着关注近现代中国民主化进程的人们。周松青的《上海地方自治研究（1905-1927）》一书，以20世纪初的上海地方自治为个案，对当年的自治进程作了全景式的描述，将一段尘封已久的历史极其清晰地重新展现在世人面前，为探寻制度变革之道，作出了新的尝试。[①]

　　一、地方自治的制度建设经验

　　为期22年的上海地方自治开始于1905年，历经清末民初（1905-1914）、工巡捐局（1914-1923年）、市公所（1923-1927年）等三个时期。清末民初之际地方自治进行的时间最长，差不多有十年时间。1914年袁世凯政府宣布停办自治，上海地方自治亦告中止，此时出现的工巡捐局实际上承担了自治的功能，虽无自治之名，仍有某种自治之实。1923年，在全国联省自治运动的激励下，上海市公所接管工巡捐局的工作，自治正式恢复，此后一直延续到国民党政权的建立。从制度建设经验的视角来观察这一时期的上海地方自治历程，笔者认为至少有两个方面的实践经验值得关注。

　　首先是上海地方自治的制度设计。制度设计最为关键的是三个方面的内容，一是地方自治内部权力关系的构建，二是地方自治外部权力关系的处理，三是地方自治行政管理规章的制订。

　　内部政治权力关系的构建，主要涉及到行使立法权的议事会（议会）与行使行政权的参事会之间的关系设定。1、议事会对参事会的制约权。在晚清新政时期，上海地方自治机构通过上级地方政府取得合法的自治权力，权力主要集中在议事会，议事会成为合法的权力来源，它的主要权力表现在通过一系列约法对参事会的执行权进行制约，这种制约权主要包括：（1）参事会成员由议会选举产生。（2）参事会的薪俸和行政经费来自于议会制定的公益捐条例，参事会预算得到议会认可。（3）参事会的行政事务是对议会议决事件的执行。2、参事会对议事会的制约权也具有反制约性。反制约性主要是：（1）参事会主持议长、副议长的选举。（2）参事会对议会之议决，可以得多数之同意暂缓施行，呈报议会，对议会之议决也可提出异议，并交议会复议，若议会坚持不改，可以移交府州县议事会公断，若再不服，由地方官申请督抚交谘议局公断。（3）参事会议长可处理紧急事务，惟必于下次开会时报告。

　　这种权力关系构建很好地体现出宪政民主体制分权与制衡的特点，充分说明当时人们已经认识到民主政治是地方自治的基石。正如作者所说：“地方自治就其实质而言，是由一定地域的民众采取合法形式，通过多数选举的方式选出特定地域的民治机关，民治机关按照法定程序进行基本的行政工作，包括市政、教育、卫生、福利、警察等。民治机关根据法定程序设立，主要长官由多数方式选举产生，它与传统政治的显着区别是，地方长官不再由中央或者更高一级的行政机构任命，而是根据信誉、声望、能力等一系列指标由地方民众选举产生，其退休或被罢黜不是由高一级的长官决定。”

　　外部权力关系的处理，主要是指自治机构与上级地方政府之间的权力关系。在晚清新政时期，议长、副议长、总董、董事的选举和任命都需要上级政府核准。与地方行政有关系的事件也需要地方官核准。此外，公益捐由地方官核准，地方官有委任办事之权。1909年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》规定，当议事会与参事会发生争执时，不服地方官核准，可由地方官申请交省咨议局公断。

　　这种权力关系的处理，一方面表明地方自治与国家统一原则其实是一致的，关键在于构建一种行政调节机制。正如有学者研究当代德国行政调节制度时指出：“它不仅为缓和联邦与地方之间的矛盾发挥着巨大的作用，更重要的是为国家政局的稳定和经济的持续发展作出了宝贵的贡献。”[②]另一方面也说明地方自治同样要受到一定的法律限制。今天即使在发达国家也不例外。如1982年3月法国国民议会通过了《关于市镇、省和大区的权力和自主权的法令》，法令明确规定市镇的权力和自主权，“要尊重商业和工业的自由、一切公民在法律面前平等的原则，以及计划法令中规定的领土整治条例。”该法令的还有专门条款规定：“如果任何自然人或法人的权利受到市镇某项行政法令的损害，他有权直接提出上诉。”[③]当代德国的地方自治制度也是如此，“地方自治并非是指地方政府的活动完全脱离上级政府控制。为了保证政府的法治，各州对地方活动实行不同程度的监督。对于各州委代任务，州政府全权监督地方政府之履行；但对地方自治事务，各州则只能实行有限控制。”[④]

　　上海地方自治的行政管理规章制订的内容更是发人深省。例如有关上海治安管理的规定，当时明确警察事务由自治机构管理。关于警察职责，自治机构作了详细描述，除了刑事案件以外，还有应行救护事件，包括迷路、疾病、醉酒、投河、落水、马车溜缰、失物等；应行禁止事件，包括车子搁路、车子在夜间不点灯、车子不守交通规则、茶馆夜间十二时后不歇业、粪担随路停歇等；应行笔记事件，包括翻造修理房屋及围筑篱笆、在门外搭盖凉棚、在马路疏通阴沟、桥梁道路有损、堆积火油超过15箱、柜台装在门限以外、推积碍路之物在门限以外、河中有船阻挡交通、店铺开张或闭歇、居民有搬去迁入者、人家有死亡者、居户有婚嫁之事；在奖惩方面，日常一些细小的不端行为，如上差时与沿街妇女谈话者、上差时迟到五分钟以外者、上差时沿路食物买物及吸烟者、沿路长谈者，都会受到处罚。

　　又如有关食品卫生事务的管理，自治机构制定了关于食物店铺卫生规约，对食物的卫生标准作了详细的规定。如“牛羊猪鸡鸭等店不得以有病之牛羊猪鸡鸭等及熟肉之腐臭者出售”，“熏腊店、饭店、面店、热酒店及各项点心店不得以隔宿之物出售，其糟鸡糟鸭及一切食物须用纱罩，以免绳虫贻害”，“水果摊店不得以腐烂之物出售，西瓜不准切块，如不得已须将已切之西瓜用纸遮盖”，等等。不难看出，当代中国社会推崇的社会事务精细化管理，在当年已经达到了一个相当高的制度化水准。

　　其次是上海地方自治的运作程序。自治事务的运作程序是非常严格的。以议事程序为例，在自治议会厅，由议长主持会议，宣布会议开始，议会开始时需有半数议董到会，若就某一事件，议董没过半数达两次，将不受议董不过半数不议的限制。一议案被议董多数否决即被撤销。被通过提请讨论的议案由议长逐条询问议董应否决议，若经多数议董否决，即将议案拆去。同意议决的议案由议董议决可否。议决方法分签字、投票、举手三种。采取哪种方式由议长决定。议会每月开会一次，每年开年会一次，如果遇紧急事件，议长可临时邀集会议，若经议董三分之一以上或参事会请愿也可开临时会。参事会作为执行机关，在会议的召开上更为频繁，每星期须开会一次，每一年内须开年会一次，年会在议会年会之后举行。参事会由议长召集，同时有三人以上同意联名具请愿书呈请议长可开临时会。书中对地方自治的运作程序作了客观的评价，认为“上海自治机构在体制上追求技术合理性和程式化的功能，成为一个重要的避震机制，能够有效地抵御来自外部环境的变化。”这样可以淡出政治层面和意识形态的纠葛，保持自治机构的独立性。

　　二、地方自治的成效评估

　　一般认为，“地方自治主要包括三个方面，一个是拥有颁布地方法令的权力，另一个则是实行地方行政管理，再一个便是公民的参与。”[⑤]公民对地方自治事务的参与可以视为地方自治的灵魂。上海地方自治正是通过选举、议案和申诉等制度参与途径使民众接近政治。自治改变了市民与政治的关系。市民一改对政治的冷漠心态，而变之以积极的参加。只有参加到自治中去，才能确保自身的利益得到维护。代表之意正是体现在，当涉及到社会主流的领域，有自己利益的代言人，以使决策对自己有利。所以，最好的方法是直接担任自治职务，退而求其次，至少能在决策机构中有有效的代言人。从民众的投票率来看，随着选举条件不断地放宽，1911年以前，参与投票的人只占有投票权总数的20-25％，有时甚至更低。到1913年，投票人数增加了一倍多。

　　对主导自治事业的精英人物来说，经过地方自治的实践，可以逐步习惯以协商妥协的方式处理冲突与分歧，形成一种较为成熟的民主政治文化。上海拆城案就是一个经典个案。1906年，上海地方自治领导人李平书等人联名上书上海道台袁树勋，正式提出拆城。他们认为上海开埠以来，租界日益衰败，原因在于南市受到城墙的局限，交通不便，地域狭小。为了繁荣商业，与租界竞争，只有将城墙拆除。这一建议得到了袁树勋的支持。但是反对人士也不少。他们认为城垣一拆，上海屏障尽失，盗匪、西方势力会乘虚而入，上海将被蚕食。各派的观点经过三年多的反复讨论，以及官方内部之间的反复协商，终于达成了一个折衷方案，即不拆城，同时为了满足城内交通兴市的需要，在原有城门的基础上新辟四门，缓解城内外交通日益增长的压力。值得一提的是，在清末民初上海地方自治10年中，不曾发生过不服地方官核断而请谘议局公断的事件。地方官和自治总局的分歧更多地通过二者之间的协商解决。传统政治一经贯之的绝对权威在上海地方自治总局和苏松太道之间的权力关系中淡化，地方自治机构与地方政府之间一种新型的合作模式已经初步形成。

　　关于上海地方自治的成效，有海外学者给予了较高的评价。书中引用美国学者Mark Elvin的观点，认为1905-1014年时期的上海地方自治在有限的意义上实现了民主，而且最让人吃惊的是它革除了中国根深蒂固的腐败积习。20世纪初的中国社会变革是必须的，而且不可抗拒，但是如果中国的传统精英普遍具有像上海士绅在自治中所表现出的创造能力，那么导致迅速突破和平变革结构的革命就是一场灾难。在1910-1911年，如果清廷有一个或两个政治家，有智慧或弹性调和宪政运动，不仅可以避免一场革命，而且可以有时间建立一个以上海自治为范本的不会轻易被颠覆的新的政治秩序。

　　作者也对自治成效表示肯定，认为：“自治作为一种实践，随着其进行，具有渗透性的自治理念会改变实践者的行为习惯和思想观念，以及与思想观念相伴生的价值体系。如果给予自治足够的时间和耐心，上海可以将西式自治完整地引入中国，使之开花结果。此外，自治作为一种权利实现方式，涉及到利益的重新分配和组合，以自治为载体完成的利益表达更能体现公正的理性诉求。”而且自治在上海社会的实践，证明了一个结论：在一个缺乏（自治）文化传统的地方，实践某种文化，这种文化会像植物的引种一样生根、发芽，生出较好的果实。自治在上海的实行，能够较完善地将上海带入一个充满活力和自主的自治社会。它也证明了一个没有民主传统的社会，在一群有较高文化素质的市民阶层的领导下，能够走向民主社会。上海自治以做得多，说得少的方式证明了许多事情只要踏实的去做，它自然而然能成为市民的个体化实践和思想实践，这是许多论证和口号所希望达到却没有达到的。

　　三、国家、社会与地方自治的命运

　　上海地方自治在20世纪初的成功与挫折，还很好地说明了国家与社会的互动关系，对地方自治命运的根本性作用与影响。

　　在清末新政时期，晚清政府的改革努力一直为人们所忽视。客观地说，晚清政府对地方自治作用的认知是正确的。第一，分治的方法，不是侵犯中央政府的权利，而是补救中央政府之不足。第二，地方自治是普及教育的基础。第三，可推动民众对社会公益事业的参与。第四，实行宪政在于发挥国民之力，让每一个具有独立人格的国民，享有权利并承担义务和责任。为此，清政府为推行地方自治作出了一定的努力。地方自治可以看作是晚清诸多新政中最具实效性的务实工作。地方自治一共进行了五年时间，在一定程度上维护了清政府筹备立宪的信誉。在制度建设方面，代表性的改革措施就是1909年《城镇乡地方自治章程》的出台。

　　在民间社会参与方面，清末民初也是最为活跃的一个时期。书中特别分析了上海民间社会团体的概况与作用。上海在1905年实行自治以前，已经有大量承担公共性和公益性事务的社会团体。慈善机构、会馆、行业组织和公所、医院、研究所、红十字会、商会、学会、学校等。其中以商会在自治事务中影响力最大。“商会是上海社会中规模最大的组织，几乎每一个商业领域有成就的人都是它的会员，是上海举行自治之前覆盖上海全域，几乎囊括所有地方精英具有民间色彩的社会组织。”地方自治的许多领导人也多是商会领袖。所以“清末上海地方自治的酝酿和启动，与上海社会团体的主导和推动分不开，上海的社会团体是上海地方自治的核心支持资源。”

　　这些民间社会团体有不少可以视为今天的非政府组织。在当代转型国家地方自治推进过程中，非政府组织的作用相当显着，“非政府组织能促进更多的市民参与到拥护改革和批判旧有的处理事务的方法中。非政府组织被看作为更深层民主改革过程服务的工具。……通过将非政府组织发展成为支持机构，可以建立一种伙伴关系。这会加强地方政府行动的能力，对于强化民主来说也是个重要的条件。”[⑥]但是令人感到遗憾的是，随着实行高度中央集权的袁世凯政府与南京国民政府相继出现，民间社会空间不断被压缩，上海地方自治在北洋时期的暂时挫折与1927年以后的失败，也就是在情理之中了。


　　[①]本文有关上海地方自治的材料均引自周松青着《上海地方自治研究（1905-1927）》，上海社会科学出版社2005年版。

　　[②]胡康大：《欧盟主要国家中央与地方的关系》第231页，（北京）中国社会科学出版社2000年版。

　　[③]胡康大：《欧盟主要国家中央与地方的关系》第244页。

　　[④]张千帆：《西方宪政体系（下册.欧洲宪法）》第210页，（北京）中国政法大学出版社2001年版。

　　[⑤]胡康大：《欧盟主要国家中央与地方的关系》第219页。

　　[⑥]埃里克.阿姆纳、斯蒂格.蒙丁：《趋向地方自治的新理念—比较视角下的新近地方政府立法》第81页，（北京）北京大学出版社2005年版。


—— 原载: 《社会科学论坛（学术评论卷）》2008年6月号